马子曾经曰：‘赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，总之一句话，它是整个权力机构的生活源泉。强有力的政府和繁重的赋税是同一个概念……’江南经济之发达，远超全国其他省份，为国家输血的能力，自然也高于其他地区，因此自唐以来，历代统治者便对此地实行厚敛政策，本朝经济名臣丘浚说过：‘韩愈谓赋出天下，而江南居十九，以今观之，浙东西又居江南十九，而苏、松、常、嘉、湖五郡，又居两浙十九也。’虽然不免有夸大之言，但国家财政对江南的依赖性也可见一斑。
朝廷为确保重赋的如额征收，一方面规定出身江浙的官员不得任职户部，以堵塞漏洞，防患未然，同时又特意委派朝中重臣或廉干之材为重赋区的地方长官。但无论官吏催科如何严厉，狡黠的豪绅地主总能千方百计逃避赋税，诡寄钱粮，将负担转嫁到无地少地的贫困下户头上，甚至和贪胥墨吏勾结起来，通同作弊，加重小民的负担。
因此国初对江南课以重税后，仅仅百余年时间，江南一代的土地占有关系，已发生了根本的变化。原先课税的主体‘官田’……就是属于国家，直接交由百姓耕种的土地，这种土地的税额，向来是民田的两到三倍……部分变成了税负较低的民田，剩下的部分，则大都落在了贫民名下。至于富商名下的土地，则全都以民田登记。
更有大量的土地，被投献到取得功名者的名下……江南文教昌盛，中举人进士者多如牛毛，每次大比之后，许多县便有上万亩，甚至数万亩耕地从纳税清单上隐去。但这样一来，那些没有办法捣鬼的贫困下户，就成了重赋的实际交纳者。出现了‘小户要交大户之税，完课者日受鞭笞，逋赋者逍遥局外’的咄咄怪事。
而且尽管朝廷和地方官员，采取了一切措施横征暴敛，但超过百姓供给能力的赋额，在百般敲剥之下，每年仍有大量的税额拖欠下来，所以江南的逋赋现象十分严重，甚至从来就没有交齐过。仅以苏松二府为例，重赋甫定的洪武二年当年，就拖欠了几十万石。从永乐十三年到永乐十九年的短短七年中，二府就拖欠税粮‘不下数百万石’，紧接着的七年，拖欠亦不下数百万石。
而后自宣德元年至宣德七年，苏州一府累计逋赋高达八百万石，一代名臣周忱巡抚江南，‘阅籍大骇’。当时苏州府每年应交纳税粮总额是二百七十七万石，松江府岁征一百二十万石，可每年实收税粮额只是应纳额的一半。故而当时有谚云：‘朝廷贪多，百姓贪拖。’
这还是大明最好洪、永、宣三朝，其考成之严厉，官吏督催不可谓不卖力，因税粮缺额而革职查处者也不在少数，税粮逋欠仍然如此之多。之后中央朝廷的权威日衰，对地方的控制力，也远不如开国之初，而且江南籍的官员逐渐掌握了朝堂的话语权。于是关于‘江南重赋如山，民不知有生之乐，每逢完税之时，即不得不卖儿鬻女，甚至弃田逃亡’，时时抛出这种论调，甚至捏造灾荒死亡人数，就为了能让家乡少交点税。
谎言说了一千遍，也就成了事实，于是从景泰以后，朝廷屡次减免江南拖欠税款，甚至有‘每过五年减五年’的说法。于是田主益发有恃无恐，纳税之时更是想尽法子拖欠……但平头百姓如何能顶住催税的虎狼暴卒？所以能欠税等着减免的，都是些什么人？不言而喻。
无奈之下，吏部考察在江南任职的官员时，如果其能完成一半的指标就算合格；完成六成，可以得良，得到提升；完成七成，会被视为干吏，重点培养。如果能八成的指标，传说可以直接当上户部尚书……当然传说之所以是传说，就是因为从没有人达到过。
所以知情者都说，江南‘徒有重赋之名，殊无重税之实’。江南重赋固为天下最，然江南逋赋也为天下最。这不但使朝廷空负取盈之名，而终无取盈之实，徒担重敛之名，原无输将之实。而且由于赋额不能逐年交清，旧欠新征，蒙混为一，纳粮者不知孰为旧欠，孰为新征，而官贪吏蚀等都混在了民欠之中，重赋反为作奸贪污者提供了方便，当然最终都会落在无权无势的小民身上。
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对于这些情况，曾在苏州担任过知县的海瑞一清二楚，他早就有心要解生民之苦，治一治那些贪婪无耻的豪绅大户。所以他明知道，自己这次被派到江南，其实是给改革当枪使，利用自己的刚硬，冲击一下这个几乎铁板一块的人间天堂。但他仍欣然领命，因为在他看来，自己与内阁诸位，不过是各取所需罢了。
但他虽有慷慨悲歌之心，却不想出师未捷便死。海瑞深知，苏松税赋积弊百年，若是去翻那些陈年老账，追收历年欠税的话，只能闹得天怒人怨，谁也不支持自己。他记得沈默曾经对自己说过：‘斗争这码子事儿，就是团结一部分人，打败另一部分人；站在你这边的人越多，你失败的可能就越小，如果支持你的人强于反对你的人，你就有成功的可能。’
这番庸俗智慧放在平时海瑞是不会听的，但现在他面临一场空前残酷的战斗，失败的可能性远大于成功。在海瑞看来，身败名裂了不要紧，可错过这次解救生民，整理财税的良机，江南的贫苦百姓，又不知要在苦难中煎熬多少年；大明的国势，也不知还给不给，再次重来的机会。
所以必须成功，因此海瑞缩小了打击范围，不追究历年欠税，只要求重新丈量每户所有的土地，登记造册，以为日后纳税凭证。他的目的很简单，就是让田多者多缴税，田少者少纳税，还百姓一个公平。
但偏偏古来最难者，便是这为弱者求一公平。哪怕他是海瑞，也不能凭着名气和勇气蛮干一通，而是要讲策略的。
首先，为了给接下来的清丈田亩造势，获得广大百姓的支持，他命人将清丈田亩的好处，编成朗朗上口的顺口溜，命官吏走乡串户向百姓宣传；同时，他发下告示，免费替百姓打官司，而且百姓若有所诉，不必写成诉状，直接来官府口头告状即可……这也是海瑞对过去司法过程的总结。
前日在松江，海瑞向徐阶问计，徐阁老说‘吴中多刁民，性情凶顽好健讼，是以衙门时常积案如山案。所以为官需要刑清政简，执法持平！’简而言之，就是不要理会那些刁民，少接受诉讼，一切以不影响百姓生活为要。